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以法治化促進檔案治理現代化

作者:劉舒妍

來源:中國檔案報

2020-12-18 星期五

????習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調,要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。今年6月新修訂的檔案法以解決檔案治理領域突出問題為著力點,以法治理念為指引,緊緊圍繞檔案工作“三個走向”,對事關檔案治理體系和治理能力現代化建設的一系列制度作出明確規定,有助于充分發揮立法的引領和保障作用,以法治化促進檔案治理現代化。

????法治理念根植于一定社會的經濟、政治、文化等諸方面必然性要求之中,它是法治的靈魂,體現了法治的精神實質和價值追求,所要解決的是為什么實行法治以及如何實現法治的問題。新修訂的檔案法集中體現了3點法治理念。

????一是促進權利保護?,F代法治特別強調權利保護。權利一般是指法律賦予人實現其利益的一種力量,權利的實現離不開法律的支撐。傳統層面上,檔案事業領域管理色彩較為濃厚,不太重視檔案相關主體的權利保護。但在實際操作中,檔案從產生到最終銷毀或永久保存,整個過程都與權利主體密切相關。如檔案形成者對檔案的所有權、公民查找利用檔案時的利用權、檔案文獻編纂者對檔案的著作權、檔案館工作者的職業權利、個人檔案信息中涉及的個人隱私權等。過去,雖然相關制度對與檔案相關的權利也有涉及和規定,但由于權利主體不明確、權利內容不明晰、權利救濟途徑缺乏,相關權利主體的利益不能得到很好的保護,也給檔案工作的開展帶來諸多不便。為改變上述狀況,確保公民合理利用檔案、保障檔案價值的有效實現、保護檔案工作人員的職業積極性等,新修訂的檔案法把權利保護擺在了重要位置。

????二是規范權力運行?,F代法治強調權在法下、依法行政。權力作為實現公共管理的強制性力量,其產生和行使不能離開法律的規范。傳統層面上,在檔案事業領域,依法治檔、依法管理的意識還不夠強,檔案管理還存在授權不明、權力過泛、權責不明、體制不順暢、程序不健全、責任不到位等問題。新修訂的檔案法積極適應法治政府建設需要,強調依法治檔,強調政府職能轉變,強調要發揮檔案主管部門在檔案治理中的主導作用,進一步完善了檔案工作領導體制和管理體制,明確了主管機關和相關管理主體的檔案管理權力和責任,規范了執法程序,健全了執法監督機制。這些舉措使得權力運行的規范性大大提高,為更好發揮檔案主管部門在推進檔案治理體系和治理能力現代化中的作用、提高檔案治理效能奠定了基礎。

????三是注重利益平衡。檔案事業是事關黨和國家事業全局的綜合性事業,涉及國家和社會的各個領域和各個方面。檔案管理利用活動涉及幾乎所有社會主體,如國家機關以及檔案主管部門、檔案實體管理機構、機關、團體、企業事業單位、組織和公民個人等。在市場經濟背景下,這些主體在檔案管理利用過程中的利益不盡相同,利益關系也錯綜復雜。新修訂的檔案法充分考慮到社會利益的復雜性,盡最大限度確保做到妥善平衡。例如,關于取消檔案利用不合理的收費這一規定,在具體操作實踐中就存在利益平衡的問題?;\統取消所有收費,會導致部分檔案利用者不顧實際需求,漫無目的地要求復印檔案,從而造成大量人力、物力、財力的浪費。新修訂的檔案法在肯定“利用檔案不收費”這一利民惠民政策的前提下,通過區分費用的不同種類,明確將復制、郵寄等工本費視為合理的費用,通過利益平衡,解決了具體操作實踐中的難題。此外,在檔案公開與隱私保護、嚴格管理與方便利用等問題上,新修訂的檔案法都作了較為妥當的平衡處理。

????新修訂的檔案法從原來的6章27條增加到8章53條,篇幅幾乎增加了一倍。這些修訂既涉及領導、管理體制的調整完善,也涉及治理主體塑造、治理機制的健全完善,更涉及檔案管理利用領域相關主體權力、權利、義務、責任的重新劃分和配置。通過這些制度層面的修改完善,檔案工作法治化水平大大提高,檔案治理體系實現了再塑造。

????一是對治理體制進行了頂層設計。新修訂的檔案法確立了“黨委統一領導+政府分級主管”的體制,檔案治理體系框架更加完善。黨的領導是檔案事業必須遵循的第一位原則和根本政治保證,“為黨管檔”是檔案工作者的神圣職責。新修訂的檔案法對此進行了旗幟鮮明的強調,把堅持中國共產黨對檔案工作的領導寫入了法律。這一規定有利于發揮黨的領導這一制度優勢,做到上下貫通、左右聯動、執行有力,確保檔案事業健康發展。落實好這一要求,要充分認識加強黨對檔案工作領導的重大意義,進一步健全黨領導檔案事業的制度和工作機制,把黨的領導落實到檔案工作全過程和各方面。同時,新修訂的檔案法進一步明確了各級人民政府加強檔案工作的責任,健全了統一領導、分級管理的體制機制,從而為檔案事業發展與國民經濟和社會發展水平相適應提供了法律保障。新修訂的檔案法第二章“檔案機構及其職責”第八條明確規定“國家檔案主管部門主管全國的檔案工作,負責全國檔案事業的統籌規劃和組織協調,建立統一制度,實行監督和指導??h級以上地方檔案主管部門主管本行政區域內的檔案工作,對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”,將“檔案行政管理部門”改為“檔案主管部門”,進一步理順了檔案管理體制,實行分級管理,明確了各級檔案主管部門的管理職責。第九條新增“中央國家機關根據檔案管理需要,在職責范圍內指導本系統的檔案業務工作”的規定,明確了中央國家機關加強條線檔案管理的職責,進一步健全了檔案工作條塊結合的管理體制。

????二是對治理主體結構進行科學塑造。治理體制是框架,搭建基本形狀;治理主體結構是經絡血脈,提供運轉動力。治理主體結構是治理主體分立勾連形成的網絡體系,主要包括治理主體設定、各自的角色定位、各自的權利(權力)義務(責任)等。新修訂的檔案法從新時代檔案事業發展實際出發,對治理主體結構進行了統籌謀劃、科學設計,主要有兩個突出特點。一方面是治理主體多樣化,形成了元治理主體、行政主體、服務主體、產生利用主體等多元化主體網絡。黨作為領導力量,是“元治理”主體;檔案主管部門作為主管機關,是檔案治理行政主體;檔案館是專責性檔案實體管理機構,是服務主體;機關、團體、企業事業單位、組織等是檔案產生、利用、保管者,是參與主體;自然人作為檔案的形成者和利用者,也是參與主體。另一方面是主體的角色定位更加精準,權利(權力)義務(責任)配置更加科學合理。如強化檔案主管部門的職責任務,對監督檢査、行政處罰等作出明確規定,進一步發揮主管作用;要求檔案館創新服務形式,強化服務功能,提高服務水平;建立檔案工作責任制,明確機關、團體、國有企業事業單位和其他組織文件材料歸檔范圍,規定非國有企業、社會服務機構等單位的檔案管理責任等,進一步明確各治理主體的行為規范,增強了檔案治理體系的科學性和適用性。

????三是治理工具更加科學多樣。治理工具是實現治理目標的手段。順應從管理到治理轉變的時代潮流,新修訂的檔案法對治理工具進行了較大革新。首先是對傳統的行政性治理工具進行強化,如強化檔案主管部門的監督檢査,對其內容范圍、程序方法、違法行為線索處置等作出明確規定;完善了檔案行政處罰的規定,并新增了對檔案服務企業違法行為的處罰規定。其次是引進新治理工具,實現治理工具多樣化。如推進合作治理,在檔案宣傳教育和國際交流領域實行合作制度,鼓勵社會力量參與和支持檔案事業。如實行交易式治理,制定檔案事務委托服務制度。順應信息化發展需要,新修訂的檔案法還對用好信息化治理工具作出了規定。第五章“檔案信息化建設”明確了各類治理主體推進檔案信息化的責任,明確了電子檔案的法律效力,并對檔案信息化內容作了具體規定、提出了明確要求。

????此次檔案法修訂是我國檔案事業發展的里程碑,是檔案工作適應國家治理體系和治理能力現代化要求,走向依法治理、走向開放、走向現代化的重要標志,必將對新時代中國特色社會主義檔案事業高質量發展產生重大而深遠的影響。檔案治理體系和治理能力現代化是系統工程,法律修訂只是走完了第一步。接下來,還要加強和完善黨對檔案事業的領導,堅持以人民為中心,積極回應人民群眾對檔案服務的新要求新期待,堅持在法治軌道上推進檔案治理體系和治理能力現代化,不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、有效管理、優化服務的能力,努力在法律實施中把制度優勢轉化為檔案治理效能。

????原載于《中國檔案報》2020年12月10日 總第3613期 第三版

 
 
責任編輯:張雪
 
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